« Nous sommes prêts à prendre Porto Rico dans la zone euro si les États-Unis acceptent de prendre la Grèce dans le système du dollar ».

Wolfgang Schäuble, ministre des Finances de l'Allemagne, a un don certain pour les réponses cinglantes. Difficile pour Jack Lew, Secrétaire américain au Trésor, de répondre à une telle boutade, qui visait clairement à calmer les récurrentes réflexions paternalistes, censées apprendre aux jeunes européens comment soigner le nouvel homme malade de l’Europe. Après tout, les États-Unis ne sont pas non plus capables de gérer Porto Rico, qui a annoncé ce lundi être dans l’incapacité d’honorer un engagement à hauteur de 58 millions de dollars. Un événement éclipsé par les affaires de la Grèce et de la Chine, mais qui toutefois mérite une analyse approfondie. Toujours plombée par une dette de 72 milliards de dollars, l’île des Caraïbes risque d’entrer dans une tourmente qui pourrait rappeler une histoire désormais bien connue pour l'Union Européenne : la Grèce. Afin de comprendre les tenants et les aboutissants de ce nouveau défaut souverain de l'histoire économique contemporaine, cet article retrace rapidement l’histoire de l’île, et s’attache à présenter son économie dans ses forces et faiblesses. Une esquisse de solutions possibles pour relancer l’économie est ensuite exposée. Enfin, une fois toutes ces analyses faites, nous nous demanderons si une comparaison avec la Grèce est pertinente. Cela permettra donc de savoir si, oui ou non, M. Schäuble avait raison de proposer, même ironiquement, un tel échange.

De Juan Ponce de León à Luis Muñoz Marin.

Il faut remonter au XVIe siècle pour connaitre l’histoire de Porto Rico. Le territoire – d’une superficie de 8 900 km² – est alors conquis par les Espagnols. Juan Ponce de León, le conquistador célèbre pour sa quête de la fontaine de jouvence, y fonde Caparra en 1509. San Juan, la capitale, est fondée en 1521. Si l’économie y reste longtemps sous développée, c’est avant tout parce que l’île revêt pour les conquistadors un intérêt stratégique militaire. Considérée comme la « clé des Antilles » par les Espagnols de par sa localisation, les colons décident d’y bâtir en 1540 la forteresse El Morro. Financée par les revenus des mines du Mexique, la forteresse résistera à l’assaut du 22 novembre 1595, durant laquelle le vice-admiral de la Royal Navy Francis Drake – celui qui a réussi à vaincre l'Invicible Armada – tente de conquérir le fort avec 26 navires !

Peinture représentant la bataille de San Juan 1625 opposant les Néerlandais aux Espagnols

Il faut attendre la période de la Révolution industrielle et du réel développement des échanges internationaux pour que l’économie portoricaine trouve une chance de s’exprimer. Son avantage comparatif, Porto Rico le trouve dans le café et le sucre. L’île, toujours sous le joug de l’Empire espagnol se voit cantonnée à un rôle de simple fournisseur lointain, taxé et contraint par l’Empire. Le système capitaliste colonial y est imposé avec force, même si l’esclavage ne représente selon les estimations « que » 11% de la population. On retrouve d’ailleurs souvent des comparaisons avec l’île voisine de Cuba, les deux pays ayant mené leur indépendance un demi-siècle après le restant de l’Amérique espagnole[1].

La fin du XIXe siècle permet l’obtention du statut d’autonomie, bien que l’empreinte espagnole reste omniprésente et les liens économiques quasi-exclusifs. Porto Rico se verra une nouvelle fois conquis, mais cette fois-ci par les américains durant la guerre hispano-américaine (1898-1901). Le premier gouvernement civil, faisant suite à plusieurs années de gouvernement militaire, sera institué en 1901 par la loi Foraker.

Dans un contexte d’aspiration à la liberté et à l’autonomie, un personnage émerge : Luis Muñoz Marin, premier gouverneur de Porto Rico, élu par le peuple de l’île en 1949. Cet homme politique – également poète et journaliste – avait d’abord été contre l’indépendance de Porto Rico, avant de militer pour une étroite collaboration avec les États-Unis. Son zèle politique et ses liens avec les États-Unis où il a étudié, lui permettent d’obtenir de la part de ces derniers le statut « d’État libre associé avec une Constitution démocratique » (Commonwealth of Puerto Rico). Ce compromis entre en vigueur en 1952. Le père du Porto Rico moderne ne s’arrête pourtant pas et mène un ambitieux programme de développement : l’opération Bootstrap. Il s’agit de moderniser les infrastructures, d’équiper l’île. En somme, il s’agit d’accélérer l’industrialisation du pays[2]. Dans l’environnement de la guerre froide, le succès de Porto Rico est logiquement érigé en vitrine pour la propagande nord-américaine. Mais l’essor porté par les chantiers, les routes et le tourisme de luxe s’essouffle petit à petit, et le modèle économique du pays entre en crise dès les années 1990.

Luis Muñoz Marin

Une île en manque de conquistadors aujourd’hui …

Afin d’avoir une bonne idée de la situation actuelle de Porto Rico, il est assez commode de comparer l’évolution de l’île avec celle de l’économie américaine, ou prendre l’île sous le prisme d’une sorte de petit Etat américain[3]. La population de l’île est de 3.5 millions d’habitant, une tendance qui est aujourd’hui à la baisse, suite aux exodes vers la Floride. Un pays dont la population est plus élevée que 24 États américains, mais dont la taille représente à peu près celle du Connecticut. Le PIB du pays s’élève à 103,1 milliards de dollars. En conséquence, le pays présente un PIB/hab. d’environ 28 600$, soit grosso modo la moitié du PIB/hab. des États-Unis (53 000$). En tant qu’État-libre associé, Porto Rico utilise le système bancaire et financier américain ainsi que le dollar. Les capitaux ainsi que la main d’œuvre peuvent se mouvoir librement entre le « mainland » et l’île. Les États-Unis représentent une part non-négligeable du commerce portoricain: environ 80% des exportations du Commonwealth.

Les conséquences de l’opération Bootstrap sont encore aujourd’hui au cœur de l’économie portoricaine. En effet, si certains pensaient que les vagues massives d’émigration étaient une manifestation du brain drain des Etats-Unis, il s'avère qu'une rapide étude de la population de l’île offre une autre vision en accord avec le programme mené par L. Marin.

1

L’émigration a sûrement privé Porto Rico de plusieurs ouvriers qualifiés, cependant il convient de remarquer qu’une large partie de la population a obtenu un diplôme sanctionnant des études supérieures. En conséquence, il semble en fait que la main d’œuvre de l’île soit relativement comparable à celle d’un pays développé. Si l’économie a pu se développer durant toute la deuxième moitié du XXe siècle, le salaire médian ainsi que le salaire moyen des employés à temps plein représentent à peine un tiers de ceux des Etats-Unis … Et légèrement moins de deux tiers de ceux du Mississipi (l’État ayant le salaire médian le moins élevé) !

L’héritage le plus indéniable de la période L. Marin est celui de l’industrialisation. Le tableau ci-dessous résume l’emploi dans le secteur privé au sein de quelques industries. Rappelons toutefois que l’État (ou les entreprises publiques) contribue à hauteur de 30% de l’emploi total du Commonwealth, soit près de deux fois plus qu’aux Etats-Unis (16%).

2

Un chiffre saute aux yeux : le secteur pharmaceutique. Ce développement extraordinaire est le résultat de la mise en place de la section 936 du code des impôts américain (Internal Revenue Code), section en vigueur de 1976 à 2006. Cette loi dispensait les entreprises de payer l’impôt sur les bénéfices provenant de produits fabriqués à Porto Rico. Cela attira principalement des entreprises générant de gros profits, et pouvant fabriquer des produits facilement transportables, tels les médicaments. Cette disposition étant arrivée à échéance, l’évolution de l’économie portoricaine s’est petit à petit déconnectée de l’évolution américaine. Une déconnexion naturellement entérinée par la crise économique de 2008.

Taux de croissance des Etats-Unis et Puerto Rico

Désormais, il est plus intéressant pour les entreprises de s’implanter au nord du Mexique, là où le transport de biens est plus aisé et finalement moins cher sans avantage fiscal. Ce désavantage de taille est exacerbé par la loi Jones, exigeant que le transport entre Porto Rico et les États-Unis soit fait sur des bateaux américains. Bref, une loi protectionniste qui rehausse à nouveau le coût du transport, et plombe parallèlement l'économie du Commonwealth.

Le décrochement de l'économie était cependant latent depuis le début des années 2000. Effectivement, Porto Rico n'a pas dégagé d'excédent primaire depuis cette date. Contrainte de s'endetter outre-mesure pour financer ses dépenses, l'île avait déjà atteint un point de non-retour au moment où la section 936 a expiré. Le pays en est donc arrivé à une dette totale représentant 105% du PIB. Lundi, le Commonwealth devait s'acquitter d'une dette de 58 millions de dollars, émise par la Public Finance Corporation (PFC), un organisme dont la mission est d'émettre des obligations sur les marchés (principalement pour équilibrer le budget de l'île). Or ce dernier n'a remboursé que 628.000 dollars. Le début d'un défaut général selon les analystes de Moody's. Les États-Unis ont déjà exclu tout sauvetage financier de l'île qui s'exposera désormais à des poursuites en justice de ses créanciers (dont le redoutable et peu flexible OppenheimerFund). Le statut d'État-libre associé montre ici ses limites: contrairement aux villes américaines comme Detroit, Porto Rico n'a pas la possibilité légale de se déclarer en faillite pour restructurer sa dette à l'abri de ses créanciers. Une proposition de loi lui accordant cette possibilité a été déposée au Congrès américain mais n'a reçu aucune réponse.

Quel avenir pour le Commonwealth ?

Depuis que la section 936 n'est plus en place, l'économie de l'île a totalement dévissé. Pourtant de solides fondamentaux sont présents, comme la précédente analyse a tenté de le souligner. Les quelques points qui suivent sont des propositions d'axes de développement pour restaurer la croissance de Porto Rico, directement inspirées des travaux de la Federal Reserve de New York:

  • Améliorer le marché du travail ainsi que le capital humain:  le Commonwealth est soumis à de nombreuses législations américaines, y compris celle sur le travail. Porto Rico a donc un salaire minimum (celui des États-Unis) qui finalement pèse  sur la potentielle croissance et contribue au renforcement du taux de chômage. Pour ce qui est du capital humain, il conviendrait de renforcer le système éducatif, et de développer des partenariats internationaux pour les universités portoricaines (des partenariats avec l'Espagne semble un choix intéressant eu égard de l'histoire).
  • Mobiliser la finance et réduire les dépenses dans l'industrie: les banques portoricaines sont entrées dans un cycle de désendettement. Le resserrement de crédit qui s'en suit ne sera pas sans conséquence sur la consommation des ménages. En outre, les banques ne présentent pas de fonds propres assez solides (principalement composés de dépôt non-core) pour espérer s'internationaliser. En somme, il convient soit d'attirer de nouveaux acteurs ou bien de participer à un développement du système financier [4]. Concernant la réduction des dépenses inutiles il n'existe, selon nous, qu'une seule solution viable consistant en une réduction du poids de l’État dans l'économie, substituant la logique smithienne d'une main invisible à la logique inopérante de la main visible de l’État. Des mesures allant dans ce sens sont par ailleurs en train d'être discutées au sein du Sénat de l'île, notamment vis-à-vis de la gestion du système de santé.
  • Réforme du système fiscal: la récente fin de la section 936 du code de l'impôt n'a pas été sans conséquence pour Porto Rico. Ayant beaucoup souffert de ce rehaussement soudain du taux d'imposition, il apparaît désormais inévitable d'élargir l'assiette et de réduire les taux, afin d'inciter à la consommation, tout en préservant des recettes fiscales conséquentes. L'objectif à court-terme étant d'obtenir un excédent primaire, gage d'amélioration de la situation.

Un long chemin attend le gouvernement portoricain qui va très certainement vivre de pénibles années, contraint de gérer ce qui s'annonce comme la plus grande crise économique que le pays ait subi.

Verdict

Porto Rico: la Grèce des États-Unis ? Non. Assurément non. Tout d'abord statistiquement, l'écart est évident. La dette publique portoricaine de 70 milliards de dollars est loin des 320 milliards de la Grèce. Même rapporté au nombre d'habitants, l'écart reste présent bien que plus restreint (29600€ contre 19000€). En pourcentage du PIB, la différence est claire: 105% pour Porto Rico, 177% pour la Grèce.

En outre, il apparaît que les dépenses de consommation ne sont pas exactement sur la même pente entre ces deux pays. De manière intéressante, on peut noter que l'île a été relativement peu touchée par la crise de 2007. L'explication principale de ce phénomène tient au fait que l'État-libre associé profite des aides de Washington. Or ces dernières sont restées au même niveau et ont même légèrement augmenté sur cette période, alors que les recettes envoyées à Washington ont, elles, baissé. Ces aides ont donc mécaniquement augmenté au sein des revenus des ménages permettant de soutenir la consommation.

 

Croissance des dépenses de consommation finale des ménages par habitant (% annuel)

 

Les perspectives ne sont pas les mêmes. Les contraintes non plus. Il ne suffit donc finalement pas de ne pas payer sa dette pour ressembler à la Grèce. Porto Rico devra faire mieux que ça.

 

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[1] Pour plus d’information nous renvoyons vers l’exhaustif livre de Francisco Scarano, Sugar and Slavery in Puerto Rico. The plantation Economy of Ponce, 1800-1850 (The University of Wisconsin Press, 1984)

[2] Pour plus d’information nous renvoyons vers l’utile Economic History of Puerto Rico: Institutional Change and Capitalist Development (Princeton University Press, 1986) rédigé par James L. Dietz

[3] L’île est toutefois relativement isolée, étant à plus de 1 000 miles de Miami. Les entreprises sont donc moins incitées à s’y installer pour pénétrer le marché américain. Mais de manière intéressante l'île est moins isolée qu'Honolulu ou l'Alaska.

[4] Par souci de concision, nous ne traiterons pas ici la complexe mais non moins intéressante question d'une sortie de Porto-Rico du système dollar.

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